Debito ancora:
la lenta riduzione dei debiti dei paesi poveri
Alberto Castagnola
L’origine dei processi di
indebitamento
Storicamente, l’accumulazione dei
debiti dei paesi sottosviluppati si può far risalire alla cosiddetta crisi
energetica del 1973-'74, quando in poco più di 6 mesi il prezzo internazionale
del petrolio aumentò di oltre quattro volte e mezzo. All’epoca le spiegazioni
che si dettero di questo fenomeno furono essenzialmente due:
- i paesi produttori di petrolio avevano improvvisamente deciso di cambiare la
loro strategia, fino ad allora basata su prezzi bassi per poter vendere
maggiori quantità di prodotto ed avevano aumentato i loro prezzi di vendita per
poter far durare più a lungo la loro risorsa, continuando però a guadagnare
cifre consistenti;
- la guerra detta “del Kippur” tra arabi ed israeliani, che aveva aumentato
rischi e difficoltà nel trasporto del petrolio
Chi sostiene la prima ipotesi dovrebbe
spiegare perché nei 13 anni successivi alla sua costituzione, avvenuta nel
1960, l’OPEC, l’organizzazione che coordina i paesi produttori di petrolio, non
è mai riuscita ad imporre variazioni in suo favore del prezzo del petrolio;
contro la seconda interpretazione si deve ricordare che i primi aumenti dei
prezzi si verificarono nel marzo del 1973, cioè alcuni mesi prima del conflitto
arabo-israeliano.
Più valida sembra essere
l’interpretazione che fa risalire agli Stati Uniti – preoccupati per
l’eccessiva dipendenza dei loro consumi energetici dalle importazioni di
petrolio dai paesi del Golfo –, la decisione di far crescere il prezzo
internazionale, in modo da rendere più competitiva l’estrazione del petrolio
nazionale. Ovviamente le “Sette Sorelle”, cioè le multinazionali che avevano il
controllo di questa materia prima essenziale, e i paesi produttori non potevano
che essere d’accordo con questa strategia. Gli Stati Uniti, dove avevano
origine 5 delle sette multinazionali petrolifere, conseguivano anche un altro
scopo, cioè aumentare i costi di produzione dei loro principali concorrenti sui
mercati internazionali, la Germania e il Giappone, paesi che non disponevano di
risorse petrolifere proprie.
Multinazionali petrolifere e paesi
produttori si ritrovarono invece con enormi disponibilità liquide, solo in
parte utilizzabili nel breve periodo per investimenti che richiedono tempi
lunghi per la progettazione e la realizzazione; questi fondi vennero quindi
versati nelle più importanti banche internazionali, in particolare in quelle
americane e inglesi.
A loro volta, queste banche dovettero
cercare rapidamente il modo di impiegare questo eccesso di liquidità e
inaugurarono una politica del denaro facile, che venne orientata in
larga misura verso i paesi sottosviluppati. In una prima fase i prestiti
vennero addirittura concessi a tassi di interessi non particolarmente elevati,
mentre successivamente le condizioni diventarono sempre più dure perché
tenevano conto degli alti rischi di insolvenza, specie nei paesi più poveri.
Le cifre sulle quali si basano queste
considerazioni sono puramente indicative, perché solo raramente sono
disponibili le informazioni su singoli prestiti, mentre le operazioni in corso
sono molte migliaia e nessuno ha interesse a farle oggetto di rilevazioni i cui
risultati possano essere diffusi. Il solo Brasile ha rapporti con 1500 banche e
sono stati concessi dei prestiti collettivi (crediti sindacati) anche da parte
di 700 banche che insieme si ripartivano rischi e guadagni verso un solo paese.
Molte fonti, peraltro, ritengono che il
cosiddetto “servizio del debito” che comprende i tassi di interesse da pagare e
le spese relative, superi quasi sempre il 20% e possa in molti casi giungere
anche al 25%.
Vi è poi un altro fenomeno che ha
esercitato una grande influenza sui livelli dei tassi di interesse (e quindi
sull’innesco e lo sviluppo a spirale dell’indebitamento dei paesi del Sud) e
cioè l’andamento del valore del dollaro. Nel suo discorso del 6 ottobre 1979,
Paul Volcker, presidente della Federal Reserve, che svolge le funzioni
di Banca Centrale negli Stati Uniti, annunciò che la politica monetaria doveva
essere usata come arma principale contro l’inflazione e che quindi sarebbero
stati aumentati i livelli dei tassi di interessi. Ciò comportò anche l’aumento
del valore del dollaro sui mercati internazionali e quindi la spirale
dell’indebitamento venne potenziata e accelerata sotto l’azione congiunta di
due fattori, l’aumento dei tassi di interesse, che rese più costosi i prestiti
in essere e i nuovi crediti, e il maggior valore del dollaro, che rendeva più
gravosi le restituzioni delle quote dei capitali ottenuti in passato e i
pagamenti degli interessi. In altre parole i paesi indebitati dovevano
esportare quantitativi di gran lunga maggiori di prodotti per potere ottenere
i dollari ai quali veniva attribuito un valore superiore a quello che avrebbe
stabilito autonomamente il mercato. Poiché tale strategia venne adottata dagli
Stati Uniti per circa sette anni, non è difficile comprendere i motivi del
rapido aumento dei prestiti non restituiti alle scadenze e degli interessi pagati
in ritardo.
I finanziamenti concessi ai paesi sottosviluppati per l’acquisto di armi
Quando si pone la domanda: «cosa hanno
fatto i paesi sottosviluppati con i finanziamenti ottenuti in misura così
rilevante?», una prima parte della risposta riguarda gli acquisti di armamenti.
Sono infatti ancora oggi ben pochi i paesi del cosiddetto Terzo Mondo in grado
di produrre sistemi d’arma di grandi dimensioni (aerei, navi, carri armati,
missili) e nella maggior parte dei casi si tratta in realtà di coproduzioni,
cioè di accordi con imprese di paesi industriali, che trovano conveniente
svolgere alcune produzioni o il montaggio in un paese a basso costo di
manodopera e dove sono disponibili interventi di sostegno dello Stato. La
maggior parte degli armamenti pertanto viene acquistata presso i paesi
industriali maggiori produttori ed è quindi evidente l’interesse che hanno
questi paesi a concedere dei prestiti che alimentano le proprie imprese ed
aumentano le loro esportazioni.
I prestiti vincolati ad acquisti di
armamenti nel paese concedente rappresentano circa il 30% del totale dei
prestiti finora ottenuti; in termini economici è da notare che le armi non
producono alcun reddito e che quindi la restituzione delle quote di capitali e
il pagamento degli interessi gravano completamente su altri prestiti o su altre
risorse dello Stato debitore.
Inoltre molti acquisti di armi vengono
agevolati con appositi finanziamenti quando il paese venditore intende
sostenere le proprie imprese belliche o quando chiede al paese debitore di
affrontare dei conflitti contro Stati invisi a quelli che concedono i
finanziamenti. È stato il caso dell’Iraq, che per sette lunghi anni ha
combattuto contro l’Iran (i morti sono stati complessivamente circa un milione
di persone), ma numerosi sono stati, nel secondo dopoguerra, i casi di guerre
combattute per conto di terzi.
Quante tangenti per ottenere un prestito?
La concessione di un prestito è
stata molto spesso accompagnata dalla erogazione di fondi anche consistenti
agli intermediari e ai funzionari e dirigenti (anche ai massimi livelli), che
rendevano possibile o agevolavano l’accettazione del finanziamento da parte del
paese sottosviluppato, anche quando le condizioni imposte lo avrebbero
sconsigliato, o quando non rispondeva alle reali esigenze degli Stati
riceventi. Inoltre in molti paesi, governati da regimi militari o da dittatori
che non rispettavano alcuna norma democratica, parte dei fondi ottenuti
venivano utilizzate per scopi ben diversi da quelli dichiarati come finalità del
prestito: per mantenere il potere sull’esercito, per alimentare i partiti che
li avevano portati al potere o per usi personali, familiari o del proprio clan.
Le tangenti (che in ogni cultura hanno
assunto un nome diverso: pizzo, mazzetta, propina, pourboire, ecc.)
rappresentano oltre il 30% della somma complessivamente prestata. Sono cifre
quindi molto rilevanti, quasi sempre versate su conti esteri aperti in “paradisi fiscali” o in paesi dove è in vigore un rigido segreto bancario, e
che pertanto non entrano nemmeno nel paese che ha ricevuto il prestito.
I progetti di sviluppo di fatto non utilizzabili
Molti prestiti, inoltre, erano destinati
a realizzare investimenti produttivi, reti di trasporto, dighe e sistemi di
irrigazione, centri di istruzione, di formazione e per la sanità, ecc.
Tuttavia, per errori di progettazione, cattivo uso dei fondi, mancato
completamento delle opere, cambi di governo, instabilità politiche locali,
calamità naturali, conflitti etnici, eventi bellici, eccetera, una parte consistente
dei fondi ottenuti in prestito non ha avuto una utilizzazione efficiente e le
opere relative sono totalmente o parzialmente inutilizzabili.
Si pone quindi il problema (ancora
largamente irrisolto) di quali siano gli interventi più adatti alle condizioni
di sottosviluppo, di quante delle iniziative realizzate in un paese
industrializzato possono essere riprodotte senza modifiche nel Sud, di quante
opere dovrebbero solo essere realizzate su iniziativa di e con progetti locali
per rispettare al massimo i vincoli ambientali e sociali.
In questa sede però si vuole
sottolineare solo il fatto che anche per investimenti e opere di infrastruttura
inadeguati alle esigenze locali, non completati o inutilizzabili, e quindi con
rendimenti assolutamente più bassi rispetto a quelli previsti dal progetto in
base al quale sono stati erogati i fondi, oppure addirittura non in grado di
produrre alcun reddito, i governi locali sono obbligati a restituire alle
scadenze quote di capitali e interessi maturati.
L’ordine di grandezza per questa parte
dei prestiti ottenuti è certamente superiore al 20% del totale, ma può variare
molto a seconda dei paesi (una diga con il bacino pieno di fango o con il
sistema di canali di irrigazione privo di manutenzione può incidere molto sull’economia
di un paese basata sull’agricoltura).
Anche questa componente costringe il
governo indebitato a utilizzare risorse prodotte in altri settori per far
fronte agli impegni finanziari assunti, con effetti distorsivi che travalicano
il danno diretto provocato dal debito senza basi economiche per la sua
restituzione.
Le iniziative contro i rischi di fallimento del sistema creditizio
Nei primi anni ‘80, man mano che
emergeva con chiarezza la fragilità delle strategie creditizie adottate
e soprattutto che esplodevano le crisi dei paesi che più erano stati esposti
alla pressione della politica del denaro facile, si moltiplicarono le
denunce sui rischi che sembrava correre il sistema creditizio internazionale.
L’ipotesi di una dichiarazione di impossibilità a pagare fatta contemporaneamente da un folto gruppo di paesi debitori veniva
considerata un rischio realistico, le cui conseguenze avrebbero travolto in una
crisi a catena tutte le banche in tutti i paesi, al Nord come al Sud.
All’origine di una preoccupazione così
diffusa e ribadita c’era un dato di fatto molto reale. Le grandi banche
americane, in particolare le 12 che più
operavano con i paesi del cosiddetto Terzo Mondo, avevano concesso prestiti per
cifre che in molti casi superavano di parecchie volte l’ammontare del loro
capitale sociale. La legislazione americana, diversamente da quella di altri
paesi, non prevedeva limiti all’esposizione, e quindi i grandi guadagni che si
potevano conseguire con prestiti così rischiosi avevano prevalso sulle normali
regole di prudente gestione.
Una dichiarazione ufficiale di non
pagabilità da parte di gruppi consistenti di paesi debitori avrebbe quindi
realmente costretto queste banche a mettere in bilancio come perdite tali
prestiti e per alcune di esse il fallimento era una prospettiva reale; era
quindi ovvio che agitassero lo spettro di una crisi mondiale per esercitare una
decisa pressione sui governi.
Le grandi banche, da parte loro, per
ridurre il rischio iniziarono ad accantonare dei profitti, iscrivendoli in
bilancio in conto future perdite, strategia questa del tutto legale e
anzi da considerare prudente ed auspicabile per garantire la solidità degli
istituti bancari.
È da notare, però, che su questi
accantonamenti non venivano pagate le imposte sui profitti e quindi il rischio
rappresentato dai paesi sottosviluppati si trasformava in una rilevantissima
esenzione dai loro oneri verso lo Stato. Le rischiose esposizioni verso il Sud
diventavano in realtà fonti di vantaggi non indifferenti.
L’iniziativa per i paesi più poveri e più fortemente indebitati
Nell’autunno del 1995 il Comitato per lo
Sviluppo diede mandato alla Banca Mondiale e al Fondo Monetario Internazionale
di studiare dei meccanismi atti a ricondurre alla sostenibilità il debito di
alcuni paesi più poveri e più pesantemente indebitati. Furono fatti dei calcoli
preliminari per valutare l’ampiezza del problema: del totale in essere alla
fine del 1994 il 64% era dovuto a creditori bilaterali cioè a dei governi, il
17% ai privati e il 19% ai creditori multilaterali, cioè alle organizzazioni
internazionali; tra questi il 40% era riconducibile alla Banca Mondiale (di cui
il 25 % all’Ida), il 25% ad altre Banche multilaterali, il 22% al FMI e infine
il 13% alla Banca Africana di Sviluppo.
L’Iniziativa venne approvata a livello
politico durante l’incontro dei G7 a Lione nel giugno del 1996 e divenne
operativa a ottobre dello stesso anno e la decisione di ammettere ai benefici
il primo paese, l’Uganda, venne presa nell’aprile del 1997.
A metà del 1999, cioè più di due anni
dopo, solo sei paesi avevano raggiunto il “punto di decisione”: oltre
all’Uganda, sono il Benin, la Bolivia, il Burkina Faso, la Costa d’Avorio, il Mozambico.
In cosa consiste esattamente
l’Iniziativa?
- Riguarda soltanto un numero limitato di paesi, al massimo 41, e circa 200
miliardi di dollari di loro debiti su un totale di oltre 2200 miliardi di
debiti accumulati da tutti i paesi sottosviluppati.
- Dei 41 paesi più poveri e più fortemente indebitati, 11 sono stati esclusi
perché ad un esame preliminare del FMI il loro debito è stato giudicato sostenibile:
cioè pur essendo inequivocabilmente poveri e sicuramente molto indebitati si è ritenuto che saranno comunque in grado di far fronte agli impegni.
- Sono stati esclusi anche tre paesi (Liberia, Nigeria, Somalia) per i quali al
momento delle valutazioni preliminari non erano sufficienti i dati (oppure le
relative economie erano collassate come nel caso della Somalia).
- Per i paesi che uno dopo l’altro vengono esaminati più a fondo, si verifica
in che misura gli accordi in essere per riscadenziare i debiti sono validi e si
calcola in che misura sono necessari interventi e prestiti aggiuntivi per
raggiungere una sostenibilità teorica per gli anni successivi.
- Una volta preparato il programma delle successive scadenze e dei prestiti
ulteriori, da parte di entità pubbliche e private, vengono concesse le
riduzioni previste da parte dei paesi creditori membri del Club di Parigi e il
FMI indica al paese debitore le politiche di aggiustamento strutturale che deve adottare. Il programma supera il “punto della decisione” e inizia il
periodo di tre anni durante il quale il paese deve ottenere buoni risultati
economici e rispettare le indicazioni del Fondo.
- Al termine di questo periodo è prevista una ulteriore valutazione dei
risultati ottenuti e i relativi aggiustamenti degli interventi dei creditori;
passati altri tre anni, sempre con buoni risultati economici e completo
rispetto delle politiche indicate dal FMI, si giunge al “punto di
completamento”, quando finalmente le riduzioni dei debiti saranno
effettivamente realizzate e i paesi debitori vedranno realmente ridursi i loro
oneri.
- Tutta l’Iniziativa è ancora impostata in termini di sostenibilità del debito,
ciò che interessa è che il paese sia in grado di continuare a pagare e non che
sia messo in condizioni di avere un proprio sviluppo armonico. Nulla viene
detto, neanche di fronte a paesi così poveri e colpiti da tante calamità, circa
l’esigenza di cancellare i debiti più ingiusti e quelli che non avevano una
significativa base economica.
Gli anni più recenti
Negli anni successivi, malgrado le
forti mobilitazioni internazionali del 2000, specie quelle collegate al
Giubileo, che nella tradizione cristiana prevedeva ogni sette anni la
cancellazione dei debiti, sono continuate le prese di posizioni di singoli
paesi e le dichiarazioni dei G8, ma nulla di concreto è stato realizzato.
Anche le grandi catastrofi che si sono
succedute (uragano Mitch, tsunami) hanno dato luogo a moratorie nel pagamento
degli interessi, che dovevano però essere pagati negli anni successivi, ma le
ipotesi di cancellazione, sempre limitate ai paesi più poveri e più fortemente
indebitati, non hanno di fatto subito alcuna accelerazione.
Nel frattempo l’ammontare complessivo
dei debiti dei paesi del Sud del mondo aveva superato i 2500 miliardi di
dollari, ma nulla è stato fatto per i paesi non compresi nella lista ONU dei
paesi sottosviluppati a reddito più basso. Anche la proposta degli Stati Uniti
del 2005 di ridurre il debito dell’Iraq, per quanto molto modesta come cifra, è stata rifiutata da molti paesi creditori, ansiosi di usare lo strumento della
cancellazione dei debiti come mezzo per acquisire i contratti per la
ricostruzione.
Intanto la procedura HIPC si svolgeva
secondo i tempi previsti, quei sei anni durante i quali i trenta paesi più
poveri e più fortemente indebitati dovevano rispettare le politiche del Fondo
Monetario, ottenere buoni risultati economici e dimostrare di essere in grado
di combattere efficacemente la povertà.
Nel dicembre 2005 il Comitato Esecutivo
del Fondo Monetario Internazionale ha annunciato di aver deciso l’immediata
cancellazione del debito (solo quello verso lo stesso Fondo) di 17 paesi sui 18
ai quali era stata promessa al vertice dei G8, tenutosi a Gleneagles nel luglio
precedente. Anche altre due paesi avrebbero ottenuto la cancellazione dei loro
debiti verso il FMI, la Cambogia e il Tagikistan. Nel comunicato il Direttore
esecutivo si dichiarava molto soddisfatto del risultato, che avrebbe comportato
nel gennaio 2006 la sparizione dai bilanci dei paesi interessati di debiti per
3,3 miliardi di dollari. Nessun accenno veniva però fatto alla esclusione della
Mauritania da questa decisione, lasciando quindi spazio a diverse
interpretazioni, mentre i ministri finanziari dei G8 nel febbraio 2005 avevano
chiaramente deciso che questa misura era rivolta a tutti i paesi che avevano
completato la procedura prevista dall’Iniziativa HIPC e avevano adempiuto alle
relative condizionalità.
Oggi, però, esaminando le motivazioni
che hanno portato alla cancellazione del debito di 17 paesi, si trovano
numerosi punti deboli, che fanno dubitare dei reali criteri adottati dalle due
massime istituzioni finanziarie. Ad esempio, malgrado l’aggravarsi del
conflitto con l’Eritrea, le strategie di lotta alla povertà dell’Etiopia sono
considerate valide sia in termini di crescita che di riduzione della povertà,
in linea con gli Obiettivi del Millennio e dotate di procedure di attuazione
attendibili.
In Madagascar il FMI giudica non
soddisfacenti i risultati dell’economia nel suo complesso e denuncia la
presenza di una debole gestione dei dazi e delle tasse, ma ritiene che i
problemi del paese siano causati in larga misura dall’aumento del prezzo del
petrolio e che quindi la cancellazione del debito avrà effetti benefici
sull’equilibrio del paese. Sorge spontaneo il dubbio che su questi giudizi
abbia influito il fatto che sia il Madagascar che il Nicaragua sono in regola
con i pagamenti dei loro debiti verso il Fondo Monetario e la Banca Mondiale.
Comunque, le pressioni esercitate su
queste istituzioni dalla società civile di molti paesi devono aver influito sul
risultato finale, indubbiamente molto positivo, e quindi si tratta solo di
continuare per ottenere risultati analoghi per i restanti paesi più poveri e
più fortemente indebitati.
Anche la Banca Mondiale deve cancellare la sua quota di crediti e di recente ha reso noto il programma
che intende attuare nei prossimi mesi. Il documento è intitolato Iniziativa
per l’alleggerimento del debito multilaterale: le modalità di attuazione della
cancellazione per l’Agenzia per lo Sviluppo Internazionale, l’organismo
creato dalla Banca per la concessione dei prestiti. La Banca prevede di realizzare l’effettiva cancellazione non prima del 1 luglio 2006, cioè con
un ritardo di 18 mesi rispetto al primo annuncio dei ministri finanziari del G8
e nessuno sembra rendersi conto di quali costi umani questi lunghi tempi
burocratici comportano. Il valore nominale della cancellazione per i primi 18 paesi
pervenuti al “punto di completamento” sarà di 25,6 miliardi di dollari, mentre
se la Mauritania dovesse essere esclusa la cifra si ridurrebbe a 25,1 miliardi.
Nel documento è indicata la procedura di
valutazione finale che le due istituzioni finanziarie intendono eseguire entro
il mese di aprile 2006. Il Fondo Monetario valuterà gli aspetti finanziari, la Banca l’adeguatezza dei sistemi di gestione della spesa pubblica, mentre insieme valuteranno
le politiche di lotta alla povertà; su questa base la Banca definirà la lista dei paesi che otterranno la cancellazione. Questi aspetti
apparentemente procedurali sono preziosi per comprendere a quale profondità
pervengono i controlli delle due organizzazioni internazionali non appartenenti
all’ONU sulle economie e sulla vita sociale dei paesi poveri.
Infine, è da notare che le cifre sopra
indicate non coprono né il totale dei debiti né tutti i paesi; in particolare
si deve ricordare che sono ad esempio esclusi i debiti ancora da pagare alla
Banca Interamericana di Sviluppo: ciò significa che paesi come l’Honduras e la Bolivia non vedono cancellati rispettivamente il 40% e il 32% deiloro debiti verso questa istituzione. In effetti questa Banca, dotata di
un capitale che supera i 101 miliardi di dollari, potrebbe effettuare la
cancellazione per i cinque paesi inclusi nell’Iniziativa HIPC (oltre ai due già
citati, Nicaragua, Guyana e Haiti) senza mettere in crisi i suoi equilibri
finanziari: si tratta di una cifra non superiore ai 7 miliardi di dollari. È
già stata presentata una proposta che va in questa direzione, ma molti paesi
donatori sono esitanti e non sono ancora state delineate le possibili
condizionalità che potrebbero accompagnare l’ipotesi di cancellazione.
Inoltre non si può dimenticare che
dovrebbero essere aiutati con una totale cancellazione almeno tutti i paesi
indebitati che incontrano gravi difficoltà a perseguire gli Obiettivi del
Millennio, che pure, a loro volta, non rappresentano certo la totale soluzione
dei drammatici problemi posti dalle condizioni di povertà estrema che
affliggono oltre 50 paesi.
In conclusione, non si può evitare di
pensare che il meccanismo complessivo dell’indebitamento sia ancora in piedi,
che i paesi ricchi non abbiano ancora modificato in misura significativa il prelievo
di risorse che da oltre 30 anni impongono ai paesi del sottosviluppo e che
attraverso l’indebitamento vengano anche esercitati estesi poteri di controllo
sulle economie di interi paesi.
Le richieste di cancellazione che la
società civile dei paesi ricchi non si stanca di ripresentare nelle sedi
nazionali e internazionali dovranno quindi essere intensificate e diventare
parte di un sistema di rapporti internazionali completamente nuovo, sempre che
si vogliano anticipare i conflitti che si delineano con sempre maggior
chiarezza in un orizzonte sempre più vicino.
Per un approfondimento del tema e per indicazioni sulle fonti dei dati
riportati si vedano:
CASTAGNOLA A. – ROSSI M., “Cancellare il debito” Danni, responsabilità e
meccanismi del debito estero, EMI, Bologna 2000.
CERDÀ M.O. – RUSSI D., Debito ecologico. Chi deve a chi?, EMI, Bologna
2003.
Impegni di giustizia. Rapporto 2000-2005 sul debito, Fondazione
Giustizia e Solidarietà, EMI, Bologna 2005.
EURODAD Reports, www.awid.org.
