L’analisi
economica ha tentato in diversi modi di individuare, con approcci teorici, i
vantaggi e gli svantaggi connessi al decentramento fiscale e amministrativo, ma
non è riuscita a dare risposte univoche. Non è possibile, ad esempio, stabilire
sulla base di pure considerazioni teoriche, l’importanza relativa degli
obiettivi di efficienza rispetto a quelli di equità o il peso da attribuire
alla minimizzazione dei costi di produzione dei servizi pubblici, rispetto alla
massimizzazione della soddisfazione delle preferenze locali.
Alla base
del movimento verso il decentramento fiscale non c’è dunque una vera e propria
teoria, ma una doppia convinzione: la prima, che i governi di livello
inferiore, poiché sono vicini alle comunità locali, riescano a garantire una
migliore soddisfazione delle preferenze dei cittadini; la seconda, che gli
elettori esercitino un controllo più efficace sui governi locali di quanto possano
fare rispetto al governo centrale. Si ritiene, più in generale, che il
federalismo fiscale sia in grado di favorire una più diretta partecipazione dei
cittadini alle decisioni politiche. A fronte di questi principi molto semplici,
su cui si basa il federalismo fiscale, si riscontra, sul terreno concreto, una
difficoltà ad attuarli. Se si va infatti a verificare il grado di decentramento
con specifici indicatori, ad esempio la quota di entrate fiscali proprie
rispetto a quelle nazionali, o la quota di spesa pubblica sostenuta dai diversi
livelli di governo, risulta che alcuni stati unitari hanno gradi di
decentramento fiscale più elevati di quelli di alcuni stati federali. Esistono
infatti stati federali con finanze fortemente accentrate e stati unitari, ad
esempio quelli scandinavi, con finanze decentrate. C’è inoltre da considerare
che, a fronte di un aumento delle responsabilità di spesa ai livelli locali che
si è registrata negli ultimi decenni a livello internazionale, non c’è stata
una equivalente crescita della tassazione locale sul totale del prelievo. Ciò è
stato vero in particolare per il nostro paese. Fino alla fine degli anni '80,
l’Italia era tra i primi paesi a finanza più accentrata del mondo, malgrado la
riforma regionale e il decentramento agli enti locali degli anni '70. Questi
non solo non avevano dato luogo al decentramento fiscale, ma anzi erano stati
accompagnati da un accentramento del prelievo. Prima della riforma fiscale del
1971, infatti, i Comuni avevano consistenti entrate proprie: l’imposta di
famiglia, l’imposta sul valore locativo, le imposte comunali di consumo. Con la
riforma del 1971, il potere impositivo dei Comuni fu drasticamente ridotto e la
maggioranza delle loro entrate venne a dipendere dai trasferimenti del bilancio
statale. La stessa cosa accadde alle Regioni che, pur se previste dalla
Costituzione, furono istituite solo nel 1970. Fino alla fine degli anni '80, i
trasferimenti dello Stato alle Regioni erano vincolati per il 98% a specifici
settori di spesa. Nella sostanza, il governo nazionale gestiva in maniera
dettagliata tutte le risorse trasferite ai livelli sub-centrali. Le motivazioni
di tale accentramento erano due: primo, la necessità di controllare la dinamica
della spesa pubblica; secondo, la necessità di garantire, in un paese
differenziato come il nostro, l’uniformità delle prestazioni sull’intero
territorio nazionale. C’è da dire però che la compresenza di una estesa
autonomia sul lato della spesa a livello locale e di una dipendenza dai
trasferimenti dal centro è, almeno in parte, fisiologica. Essa è legata anche
al fatto che le basi imponibili appropriate per la tassazione locale sono
relativamente ristrette.
È
difficile, infatti, individuare sul territorio cespiti che garantiscano una
base imponibile permanente, una distribuzione geografica omogenea, una limitata
variabilità del gettito in rapporto all’andamento dei diversi cicli economici.
Nell’esperienza internazionale, i tributi gestiti a livello locale non hanno
basi imponibili volatili (come le imposte dei redditi di capitale e societari),
ma si incentrano sulle imposte sul matrimonio immobiliare e sui consumi, su
addizionali e imposte statali. Quindi è naturale che i livelli di governo
sub-nazionali generalmente facciano fronte alle loro esigenze, non solo con
tributi propri, ma anche con compartecipazioni sui tributi statali e con
trasferimenti. Il problema più complesso è dato dalla forte eterogeneità nella
dotazione di risorse fiscali dei singoli governi locali, eterogeneità che
rischia di riflettersi sulla quantità e la qualità dei servizi fruibili a
livello delle singole comunità locali. Tutto ciò pone problemi di equità molto
complessi e, quindi, tanto più un governo centrale devolve competenze, tanto
più diventa grande il problema di colmare l’ineguale capacità fiscale che c’è
tra i diversi territori. Da tutte le considerazioni fin qui esposte si evince
che il principio di sussidiarietà, sui cui si fonda il federalismo fiscale, in
genere viene attuato in maniera parziale, lasciando alla responsabilità
congiunta del governo centrale e dei governi locali un insieme ampio di
competenze. Ciò crea, a sua volta, altri problemi: infatti, più è ampia l’area
delle competenze condivise, tanto maggiori possono essere i comportamenti a
rischio da parte dei diversi livelli di governo. Per i livelli locali ci può
essere la tentazione di non attenersi alla disciplina fiscale, contando sul
ripiano delle spese da parte del governo centrale; per il livello nazionale,
quella di imporre standard senza garantire le corrispondenti risorse
finanziarie. La complessità di questi problemi fa sì che la struttura federale
o unitaria assunta dai diversi stati dipenda più dalle dinamiche
socio-economiche sviluppatesi nel corso della loro evoluzione storica, che non
da una scelta deliberata. Ed è per questo che, dai confronti internazionali,
non emerge una puntuale corrispondenza tra l’evoluzione delle competenze di
spesa e l’evoluzione dell’imposizione fiscale. Mentre in alcuni paesi il peso
relativo delle entrate locali si è accresciuto in conseguenza dei processi di
devoluzione (ad esempio ciò è successo in Spagna, in Danimarca, in Italia), in
altri paesi come la Svezia, la Norvegia e l’Austria si è determinata una
graduale diminuzione delle entrate proprie dei governi locali.
Il quadro della finanza regionale e locale in Italia a partire dagli anni ‘90
Il
modello di accentramento fiscale degli anni ‘80 non solo non riuscì a
consentire il controllo della dinamica della spesa pubblica e a garantire
uniformità delle prestazioni, ma fu una delle cause principali che condussero
alla crisi finanziaria del 1992. È a partire da quella crisi che il meccanismo
basato sui trasferimenti comincia ad essere sostituito dal meccanismo basato
sui tributi propri. Nel 1992 è introdotta l’Ici, nel 1993 vengono
regionalizzati i contributi sanitari, nel 1995 viene stabilita una
partecipazione alle accise sulla benzina, nel 1997 è introdotta l’imposta
regionale sulle attività produttive (Irap) e l’addizionale sull’imponibile
Irpef.
Negli
anni ‘90, quindi, non solo sono state trasformate organizzazione, competenze e
responsabilità amministrative e di governo di Regioni ed Enti locali ma sono
state riscritte le regole del sistema finanziario regionale e locale, in
direzione di un decentramento sempre maggiore delle responsabilità.
L’attuazione del federalismo amministrativo realizzato con le leggi Bassanini è
stato accompagnato dall’approvazione del decreto legislativo 56/2000, che ha
sostituito gran parte dei trasferimenti erariali alle Regioni, con
compartecipazioni (in particolare sull’Iva) e con un fondo perequativo senza
vincoli di destinazione. L’art. 119, inserito nel nuovo Titolo V della
Costituzione, ha, infine, ridefinito il sistema finanziario e tributario in
coerenza con i principi del federalismo fiscale. L’art. 119 attribuisce a
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni «autonomia finanziaria di
entrata e di spesa» e dispone che, in relazione a tale autonomia, Regioni e
Autonomie locali «stabiliscono e applicano tributi e entrate propri, in armonia
con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito
di tributi erariali riferibile al loro territorio». L’art. 119 prevede,
inoltre, per i territori con minore capacità tributaria per abitante,
l’integrazione di tali risorse con un «fondo perequativo» da assegnare «senza
vincolo di destinazione», affinché sia consentito a Regioni e Enti locali «di
finanziare integralmente le funzioni loro attribuite». Infine, sono previste
«risorse aggiuntive [...] per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e
la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a
scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni».
La nuova
ripartizione delle competenze legislative in materia di spesa tra Stato e
Regioni decisa con la riforma costituzionale del 2001 e confermata, seppure in
modo assai confuso e contraddittorio, dalla nuova riforma costituzionale
approvata il 18 novembre dello scorso anno, avrebbe dovuto essere accompagnata
dall’introduzione del federalismo fiscale. Il decreto 56/2000 ha avuto però una
applicazione solo parziale e l’art. 119 è rimasto sulla carta, non si è cioè
posto mano a quella legge generale di coordinamento della finanza pubblica, che
avrebbe dovuto ridefinire l’articolazione del sistema tributario tra i diversi
livelli di governo. La legislatura che è alle nostre spalle, governata dal
centro-destra, è stata così una legislatura di paralisi per il federalismo
fiscale. C’è stata, quindi, una vera e propria schizofrenia tra la propaganda
federalista e il blocco della riforma delle relazioni finanziarie tra Stato e
Autonomie locali. Al di là del dibattito di riforma costituzionale sul piano
delle politiche concrete, le Regioni e gli Enti locali hanno vissuto anni di
arretramento in cui si è registrato l’inasprimento dei vincoli della loro
autonomia finanziaria, sia sul piano della spesa, che su quello delle entrate.
L’Alta Commissione sul federalismo fiscale, incaricata di dare indicazioni sul
nuovo modello di finanza decentrata, ha così finito per operare e concludere i
propri lavori nel sostanziale disinteresse del Governo. Il ritardo che si
registra nell’attuazione del federalismo fiscale è preoccupante perché, sia il
nuovo art. 117 della Costituzione, che introduce il principio dell’esclusività
legislativa regionale in un numero ampio di materie, sia l’art. 118, che
colloca sempre più le funzioni amministrative verso le autonomie locali,
comportano un quadro in cui la dimensione del passaggio di risorse dalle
amministrazioni centrali a quelle regionali e locali viene ad assumere
dimensioni molto consistenti. Queste dimensioni sarebbero ancora maggiori nel
caso in cui le nuove modifiche introdotte al Titolo V, con la riforma voluta
dal centro-destra, venissero confermate. Sulla base di simulazioni condotte
dall’Isae sui dati 2003, la piena attuazione del federalismo potrebbe spostare
verso l’insieme delle autonomie locali un ammontare di risorse finanziarie,
oggi gestite dallo Stato centrale, superiore ai 5 punti del Pil. Le spese
pubbliche relative ai livelli decentrati di governo raggiungerebbero i 270
miliardi di euro, cioè circa il 21% del Pil.
Gli emendamenti all’art. 117 della Costituzione apportati dalla riforma
costituzionale voluta dal centro-destra
Rispetto alla
profonda revisione istituzionale prevista dalla riforma costituzionale
approvata alla fine dello scorso anno (premierato forte, bicameralismo
asimmetrico, indebolimento dei poteri del Presidente della Repubblica,
revisione delle procedure per la nomina di giudici della Corte costituzionale),
gli interventi in materia di devoluzione delle competenze e di federalismo fiscale
(artt. 117 e 119 della Costituzione) appaiono più modesti, ciò non di meno si
tratta di modifiche confuse e fortemente contraddittorie, che sono state
determinate da spinte contrapposte all’interno della maggioranza di governo. Da
un lato si registrano tendenze verso la ricentralizzazione di diverse
competenze concorrenti, dall’altro tre materie, già presenti nell’originario
disegno di legge costituzionale Bossi sulla
devolution, vengono trasformate in
esclusive regionali: sanità, istruzione, polizia locale. Sulle due grandi aree
di intervento pubblico, sanità e istruzione, la teoria economica non dà
valutazioni univoche. Per quanto concerne la sanità è comunque assodato che se
si sceglie un sistema pubblico, la determinazione delle tipologie e dei livelli
di assistenza e le regole di accesso alle prestazioni debbano essere garantite
a livello nazionale. Nel caso dell’istruzione, il maggiore ruolo delle
preferenze espresse a livello locale sembra poter trovare più giustificazioni
rispetto al settore della sanità. Anche per l’istruzione, però, si condivide
l’esigenza di assegnare al livello nazionale un ruolo primario per dare pari
opportunità ai cittadini che vivono nelle differenti aree del paese e
assicurare il rafforzamento dell’identità nazionale; ma è difficile immaginare
un contesto di unitarietà, quando si è in presenza di competenze esclusive a
livello regionale o locale. Gli emendamenti apportati dal centro-destra
all’art. 117 in materia di sanità attribuiscono alla legislazione esclusiva
statale, le «norme generali di tutela della salute» rendendo, però, di
competenza esclusiva regionale «l’assistenza e organizzazione sanitaria». Tale
formulazione potrebbe differenziare, in profondità, molto di più di quanto si
sia già verificato nel corso degli anni che sono alle nostre spalle, il disegno
dei singoli sistemi sanitari regionali. Si potrebbe cioè arrivare a configurare
modelli di intervento radicalmente diversi, con differenti gradi di tutela a
secondo delle Regioni di residenza. In tale nuovo quadro, potrebbero trovare
legittimazione anche decisioni delle Regioni volte a ridurre la mobilità
sanitaria interregionale. Per quanto riguarda l’istruzione resta di competenza
esclusiva statale la normativa generale, ma diventa di competenza esclusiva
regionale «l’organizzazione scolastica, la gestione degli istituti scolastici
di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e la definizione
dei programmi scolatici e formativi di interesse specifico della Regione».
Anche se i
livelli decentrati sono già oggi titolari di consistenti margini di autonomia
sul piano organizzativo, l’attribuzione all’esclusività regionale di così
rilevanti competenze comporta il rischio di un ampliamento dei divari
territoriali esistenti nell’offerta dei servizi dell’istruzione. Ad esempio,
potrebbero crearsi delle differenziazioni nelle retribuzioni degli insegnanti
tra le diverse Regioni o ineguali distribuzioni delle risorse finanziarie e dei
materiali didattici, tutte cose essenziali per una erogazione equa dei servizi
scolastici sull’intero territorio nazionale. A questo rafforzamento eccessivo
dei poteri legislativi regionali in materia di istruzione e sanità, la nuova
riforma affianca il richiamo all’interesse nazionale che viene introdotto nel
nuovo art. 127, principio a cui è affidata la tenuta dei principi generali
dello Stato. La possibilità concessa al governo nazionale di attivare una
procedura per rimuovere, in tutto o in parte, una legge regionale che
pregiudichi il non meglio specificato «interesse nazionale della Repubblica»
appare poco chiara, farraginosa, foriera di preoccupanti conflitti fra Stato e
Regioni, nonché di rischi di irresponsabilità finanziaria, particolarmente
pericolosi nell’attuale quadro fortemente negativo di finanza pubblica.
Le dinamiche finanziarie della devolution
Come abbiamo già
ricordato, la riforma costituzionale del centro-destra lascia comunque
inalterate le previsioni costituzionali del 2001 in materia di sistema di finanziamento (art. 119) e non modifica i grandi criteri di
attribuzione delle funzioni amministrative (commi 1 e 2 dell’art. 118). Per
quanto riguarda i principi dell’art. 119, l’articolo finale della legge di
riforma costituzionale approvata il 18 novembre 2005, e che sarà sottoposta nei
prossimi mesi al referendum oppositivo-confermativo, prevede che debbano essere
attuati entro tre anni dalla sua entrata in vigore. Quindi la questione
dell’attuazione dell’art. 119 non potrà essere elusa. D’altra parte la Corte Costituzionale, seguendo un metodo già collaudato in passato, una volta concesso un
ragionevole periodo di riflessione, finirà per imporre al legislatore di
provvedere, cominciando a dichiarare, cosa che in parte già ha fatto,
l’incostituzionalità di nuove legge incompatibili con le norme costituzionali.
Come si è innanzi
sottolineato, una piena attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione
porterebbero le spese complessive dei livelli decentrati di governo dai 200
mld, raggiunti nel 2003, a circa 270 mld. L’incremento, pari a circa 70 mld,
dipende in larga misura dalle spese per l’istruzione che ammontano a circa 48
mld (oggi di competenza del bilancio dello Stato). Tale trasferimento di spesa
è strettamente connesso al testo dell’art. 117 riformulato dalla riforma del
centro-destra che attribuisce alle Regioni, nel campo dell’istruzione, potestà
esclusive che comporterebbero l’automatico trascinamento delle funzioni
amministrative.
Sarebbe però
sbagliato, al di là dell’entità delle spese complessive dei livelli decentrati
di governo, immaginare che l’enorme trasferimento di competenze avvenga a
“costo zero”. Al di là dei problemi di allocazione del personale e al rischio
sempre presente di un aumento dell’organico della Pubblica Amministrazione, i
costi di attuazione del Titolo V potrebbero lievitare, anche per il
ridimensionamento delle economie di scala, oggi garantite dalla gestione
centralizzata, in particolare per i consumi intermedi.
Infine, bisogna
fare i conti con l’ammontare complessivo di entrate che, ai sensi dell’art.
119, devono essere garantite per coprire le spese vecchie e nuove delle
Amministrazioni locali. Come è noto, oggi queste spese vengono finanziate in
parte con tributi e entrate propri (Irap, Ici, ecc.) e in parte con
trasferimenti da parte dello Stato. Sulla base dell’art. 119 tutte le spese,
comprese quelle oggi coperte da trasferimenti, dovranno invece essere
finanziate integralmente con tributi e entrate propri, compartecipazioni e
ricorsi al fondo perequativo. Per realizzare questi principi bisognerà
aumentare le entrate tributarie di Enti locali e Regioni da 97 mld di euro a
266 mld, o, nell’ipotesi del mantenimento delle spese per istruzione a livello
centrale, a 218 mld di euro.
Conclusioni
I cambiamenti
potenziali legati all’attuazione del Titolo V impongono la definizione di
puntuali criteri di attribuzione dalle competenze gestionali, oggi statali, ai
tre livelli delle Autonomie locali. Soltanto in questo modo si può costruire un
sistema tributario locale, con basi imponibili coerenti con i compiti di spesa
di Province, Comuni e Regioni. Al momento restano confusi gli ambiti
decisionali dello Stato e delle Regioni nella complessa dinamica di
assegnazione delle funzioni amministrative. C’è dunque bisogno di un metodo
cooperativo capace di definire in modo chiaro la divisione delle funzioni tra
Stato e Regioni, così come è stato più volte sottolineato nelle sentenze della
Corte Costituzionale. C’è poi bisogno di emanare, senza ulteriori indugi, la
prevista legge statale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario, che permetta l’esercizio dell’autonomia delle Regioni in materia
tributaria, in un quadro di equità e unitarietà del sistema fiscale complessivo
del Paese. L’autonomia delle Regioni, infatti, deve essere garantita in un
contesto di tributi regionali omogenei che renda possibile la determinazione di
capacità fiscali confrontabili tra i diversi territori. Ciò è indispensabile
per costruire un sistema di trasferimenti perequativi che permetta la tutela
dei livelli essenziali in tutte le realtà del Paese. Si tratta, da una parte,
di riconoscere ai livelli di governo sub-nazionali un’autonomia fiscale che li
responsabilizzi e, dall’altra, di garantire un adeguato grado di solidarietà
tra territori che hanno risorse e bisogni diversi. È questo il federalismo
fiscale previsto dal nuovo Titolo V della Costituzione, federalismo che deve
garantire la coesione sociale e l’uguaglianza sostanziale tra i cittadini,
nell’esercizio dei diritti costituzionali e nell’accesso ai servizi essenziali.
C’è un’ultima riflessione da fare: come insegna l’esperienza internazionale,
esiste un limite nell’attribuzione delle risorse complessive di un paese agli
Enti decentrati e oltre questo limite si rischia di mettere in gioco la stessa
unità dello Stato. Non esiste naturalmente una percentuale definita da una
sorta di legge “fisica”, molto dipende dalla storia dei diversi paesi, ma
bisogna ricercare costantemente un punto di equilibrio e di unità. Non a caso
la posizione della Lega Nord, tesa a ridistribuire risorse a vantaggio delle
regioni più ricche, più volte è sconfinata nell’obiettivo della secessione.
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